Oleh: Kusnadi[1]

Pada hari Rabu, 15 Desember 2010 lalu, Kementerian Dalam Negeri telah memberikan penghargaan Innovative Government Award (IGA) kepada empat kabupaten/kota di Indonesia, yang telah banyak melakukan inovasi dalam rangka memajukan daerah dan meningkatkan kesejahteraan  rakyat. Empat kabupaten tersebut adalah Kabupaten Solok untuk kategori tata kelola pemerintah daerah, Kota Surabaya dalam hal pelayanan publik, Kabupaten Gianyar untuk kegiatan pemberdayaan masyarakat, dan  Kabupaten Boalemo dalam hal peningkatan daya saing daerah (Kompas, 16 Desember 2010: 2). Setiap  kabupaten/kota memiliki bidang kerja prestasi yang berbeda, yang kesemuanya itu ber tujuan sama,  yakni memajukan pembangunan di daerahnya. Pilihan kabupaten/kota untuk  memajukan bidang-bidang kerja tertentu  disesuaikan dengan kondisi sumber daya yang dimiliki dan siap didayagunakan. Suatu prestasi dalam bidang kerja tertentu akan menjadi modal untuk meraih keberhasilan di bidang-bidang pembangunan lainnya pada masa-masa mendatang.

Keberhasilan pembangunan daerah ditentukan oleh beberapa faktor, seperti kualitas aparatur pemerintah daerah dan penguatan fungsi birokrasi, kapasitas kelembagaan pemerintahan daerah, perencanaan pembangunan daerah yang sesuai kebutuhan riil dan visioner, partisipasi dan prakarsa masyarakat yang konstruktif, stabilitas sosial politik yang kondusif, dan dukungan sumber daya lainnya  yang memadai. Subjek terpenting dalam pembangunan daerah adalah relasi timbal-balik yang dinamis antara masyarakat dan pemerintah daerah. Di antara kedua subjek tersebut terdapat lembaga-lembaga infrastruktur politik, lembaga-lembaga sosial kemasyarakatan, dan pelaku-pelaku pembangunan ekonomi, yang kesemuanya itu dapat membantu menjembatani relasi antarpihak,   menerjemahkan keinginan bersama menjadi program-program pembangunan daerah, serta mengimplementasikan dan mengawasi pelaksanaan program-program tersebut untuk mencapai kesejahteraan rakyat. Hubungan kerja sama yang sinergis, dinamis,  dan konstruktif antarberbagai pihak (stakeholders) merupakan kunci keberhasilan pembangunan daerah. Peluang-peluang untuk membangun kemajuan daerah sangat dimungkinkan di era otonomi daerah ini.

Paradigma Otonomi Daerah

            Otonomi Daerah yang secara efektif mulai dilaksanakan pada tahun 2001 merupakan upaya untuk memangkas mata rantai proses pembangunan yang panjang dan sentralistik, sebagaimana diterapkan oleh pemerintahan sebelumnya. Otonomi Daerah untuk mendekatkan hubungan fungsional antara pemerintah daerah dengan masyarakat.[2] Sejak tahun 1980-an telah berkembang pemikiran, wacana, dan konsep-konsep pembangunan yang mulai menggeser peran dominasi  pemerintah ke masyarakat. Seiring dengan berjalannya waktu, berkembangnya beragam tuntutan masyarakat, yang dipengaruhi oleh kondisi global, perkembangan dalam negeri, dan peningkatan kualitas manusia, upaya-upaya untuk melakukan pembaruan dalam tata kehidupan berbangsa dan bernegara, memperoleh momentumnya yang tepat ketika kita menghadapi krisis ekonomi pada tahun 1997 yang dilanjutkan dengan pergantian rezim kekuasaan pada Mei 1998. Otonomi Daerah yang “dipercepat” merupakan kelanjutan dari proses perubahan tersebut. Awal abad 21, kita memasuki era pembangunan nasional berbasis otonomi daerah yang berpusat di wilayah kabupaten/kota. Berbagai persoalan yang timbul bersamaan dengan implementasi otonomi daerah ini terus dicarikan jalan keluarnya.

Pada masa otonomi daerah, pola-pola  hubungan antara negara dan masyarakat telah mengalami pergeseran              yang signifikan. Dalam hal perencanaan pembangunan, pergeseran perspektif dapat dilihat dari semakin berkembangnya pendekatan pemberdayaan, partisipatif, dan kemitraan dalam pembangunan daerah. Masyarakat menjadi subjek pembangunan yang lebih besar. Pergeseran cara pandang ini lebih mengedepankan penguatan relasi baru antara hak asasi dan pembangunan yang melahirkan pendekatan pembangunan berbasis hak (rights-based approach to development). Pada saat yang sama, pertautan antara partisipasi dan tata pemerintahan yang baik (good governance) melahirkan semangat baru dalam partisipasi warga (citizenship participation). Partisipasi warga merupakan hak fundamental warga negara dalam proses pembangunan dan sekaligus sebagai prasyarat bagi pembentukan hak-hak lainnya.[3]

Secara teoritik, keterbukaan politik atau demokratisasi  di era otonomi daerah telah mendesain ulang pola-pola relasi pembangunan antara negara (pemerintah daerah) dan masyarakat  ke arah yang lebih setara dan seimbang. Pola-pola demikian mengabaikan prinsip saling mendominasi (Gambar 1).  Agar relasi   poliitik  secara  timbal-balik  tersebut   berlangsung   dengan

baik dan produktif, kedua belah pihak diikat oleh hukum, etika sosial, dan aturan main yang menjadi referensi bersama. Baik pemerintah, maupun masyarakat memiliki tanggung jawab bersama melaksanakan dan menegakkan hukum dan peraturan perundang-undangan lainnya sebagai upaya

Sumber: Pratikno dkk. (2004:54)

menciptakan ketertiban sosial, mewujudkan target-target pembangunan yang sudah direncanakan,  dan mengembangkan tata pemerintahan yang baik. Pola-pola relasi demikian ditandai dengan ciri-ciri sebagai berikut[4]:

1. Meningkatnya kesadaran dan partisipasi masyarakat dalam setiap urusan publik.
2. Tidak ada keputusan politik yang dapat lolos tanpa melalui uji publik, seperti dialog, dengar pendapat, dan penjaringan aspirasi.
3. Legitimasi pemerintah (pemkab/pemkot) dan parlemen (DPRD) akan lemah apabila membuat keputusan tanpa memahami aspirasi dan kebutuhan masyarakat.
4. Pelayanan publik menjadi orientasi penting antara pemerintah, parlemen, dan masyarakat.

Hubungan yang seimbang antara pemerintah dan masyarakat tidak hanya manifestasi dari  pelaksanaan otonomi daerah, tetapi model hubungan yang demikian itu juga merupakan tuntutan  kebutuhan masyarakat untuk membangun tata pemerintahan yang baik, sehingga memudahkan pencapaian  kemajuan pembangunan daerah dan kesejahteraan masyarakatnya. Dalam membangun sinergi peran dan tanggung jawab kedua belah pihak, diperlukan komunikasi yang intensif dan transparans melalui berbagai saluran, sehingga tidak terjadi kesalahpahaman yang dapat menghambat kinerja pembangunan daerah.

Perwujudan Partisipasi

            Partisipasi publik atau partisipasi masyarakat dalam proses pembangunan memiliki dasar hukum yang jelas, seperti tertuang dalam:  Undang-undang RI No. 25, Tahun 2004 tentang Sistem Perencanaan Pembangunan Nasional dan Undang-undang RI No. 25, Tahun 2009 tentang Pelayanan Publik.  Peraturan perundang-undangan yang bersifat teknis, juga memuat tentang partisipasi masyarakat dalam berbagai bidang pembangunan, seperti kehutanan, perikanan, koperasi, pengelolaan wilayah pesisir, dan sebagainya. Legitimasi tersebut menunjukkan bahwa keterlibatan masyarakat dalam berbagai kegiatan pembangunan merupakan keabsahan.

Partisipasi masyarakat dapat diartikan sebagai suatu proses sosial, dimana masyarakat sebagai salah satu pelaku pembangunan dan pemerintah daerah menjalin kemitraan dan interaksi konsultatif, untuk merumuskan  tanggung jawab masing-masing secara sinergis dan mengambil keputusan pembangunan, termasuk  mengelola sumber daya pembangunan daerah.[5] Sebagian masyarakat kita belum memahami dengan baik tentang hak dan kewajibannya dalam proses pembangunan, sehingga mereka kurang memiliki perhatian terhadap kegiatan pembangunan. Faktor-faktor penyebabnya, antara lain adalah sikap apatis karena sudah terlalu lama hidup dalam kungkungan rezim pembangunan top-down Orde Baru, kapasitas dan wawasan SDM yang terbatas, dan belum terbukanya lembaga-lembaga pemerintahan, khususnya di aras lokal untuk menampung dan mengelola aspirasi masyarakat secara baik dan benar. Baik pemerintah daerah, maupun masyarakat memiliki tugas untuk mendorong tumbuh dan berkembangnya partisipasi masyarakat.

Untuk mengoptimalkan partisipasi masyarakat dalam pembangunan daerah, ada beberapa hal yang perlu dilakukan[6]:

1. Meningkatkan kemampuan masyarakat mendayagunakan kelembagaan-kelembagaan lokal sebagai instrumen partisipasi, sesuai dengan budaya mereka. Misalnya, pondok pesantren pada masyarakat pedesaan, organisasi paguyuban, organisasi profesi/kerja, forum warga, badan keswadayaan masyarakat, dan sebagainya.
2. Mendorong hadir dan berfungsinya lembaga-lembaga kontrol sosial berbasis masyarakat, yang memiliki kedudukan strategis dan independen untuk mengawal proses pembangunan di daerah, seperti Badan Silaturahmi Ulama Pesantren Madura (Bassra) atau Dewan Pembangunan Madura. Lembaga demikian juga dapat berfungsi sebagai penekan (preasure group) dan penyeimbang dalam relasi antara pihak eksekutif (pemerintah daerah) dan badan legislatif (DPRD).
3. Pemerintah Daerah hendaknya memberikan informasi yang komprehensif tentang partisipasi pembangunan yang dapat dilakukan oleh masyarakat dan memberikan kemudahan bagi masyarakat berpartisipasi dalam pembangunan. Dalam hal ini, diperlukan program-program sosialisasi, diseminasi informasi melalui sarana komunikasi massa, dan sebagainya.

Lembaga-lembaga politik yang potensial berfungsi sebagai “penampung dan pengolah” aspirasi pembangunan dari masyarakat adalah pemerintah daerah (kabupaten/kota) dan jajaran birokrasinya hingga ke unit organisasi pemerintahan terbawah, Badan Perwakilan Desa (BPD), partai politik, dan badan legislatif DPRD. Seluruh aspirasi masyarakat yang masuk dan kebijakan strategis pemerintah daerah akan disinergikan dan diolah secara komprehensif, sehingga menjadi program-program pembangunan daerah. Partisipasi masyarakat dalam proses pembangunan dimulai dari penyampaian aspirasi, perencanaan, pelaksanaan, pengawasan, dan evaluasi.

Pada dasarnya, bentuk partisipasi masyarakat dalam pembangunan secara luas,  tidak hanya mengikuti alur pemikiran seperti di atas. Bagi warga masyarakat yang memiliki kapasitas berwirausaha dengan mengembangkan unit-unit bisnis tertentu, yang kemudian berdampak strategis terhadap perkembangan perekonomian desa, penyerapan tenaga kerja, serta peningkatan kesejahteraan warga yang terlibat di dalamnya untuk mengikis pengangguran dan kemiskinan, maka warga negara yang demikian juga telah melakukan dengan baik kegiatan partisipasi pembangunan sosial ekonomi. Sesungguhnya, ruang-ruang partisipasi pembangunan yang demikian ini terbuka luas bagi masyarakat untuk mencapai kemajuan daerahnya.

Prakarsa dan partisipasi masyarakat merupakan modal sosial (social capital) yang sangat berharga dalam memajukan pembangunan daerah. Agar modal sosial tersebut dapat didayagunakan secara baik, diperlukan kanalisasi aspirasi, kelembagaan yang kondusif untuk menampung dan mengolahnya, serta ruang sosial yang fleksibel untuk mengaktualisasikan partisipasi, sehingga memberi kontribusi positif terhadap kelangsungan pembangunan daerah. Prakarsa dan partisipasi dalam pembangunan daerah merupakan hak dan tanggung jawab seluruh warga masyarakat.

Program-program Pendorong Partisipasi

Program-program pembangunan daerah yang berpotensi membangkitkan semangat partisipasi warga masyarakat adalah program-program yang secara langsung menyangkut kepentingan orang banyak. Program-program demikian adalah: (1) pelayanan publik dan (2) pemberdayaan masyarakat untuk kegiatan ekonomi produktif. Kedua program dapat terlaksana dengan baik, jika didukung oleh program peningkatan kapasitas pemerintah daerah. Jika kedua program tersebut, yakni pelayanan publik dan pemberdayaan masyarakat menjadikan masyarakat sebagai subjek, program peningkatan kapasitas pemerintah daerah, menempatkan  aparatur daerah sebagai subjek. Program-program tersebut merupakan indikator terpenting dalam menciptakan tata pemerintahan yang baik di daerah. Baik masyarakat, maupun aparatur pemerintah daerah merupakan subjek terpenting dalam mendorong berkembangnya partisipasi masyarakat memajukan pembangunan di daerah.

1. Pelayanan Publik

Pelayanan publik merupakan titik strategis untuk memulai pengembangan good governance di lingkungan pemerintah daerah. Hal ini didasarkan pada tiga alasan berikut[7]:

1. Pelayanan publik merupakan ranah dimana negara (pemerintah daerah) berinteraksi dengan warga dan lembaga-lembaga nonpemerintah.
2. Berbagai aspek good governance dapat diartikulasikan secara relatif lebih mudah dalam ranah pelayanan publik.
3. Pelayanan publik melibatkan “kepentingan” semua unsur good governance.

Melalui pelayanan publik, aktor birokrasi pemerintah daerah akan berinteraksi dengan berbagai pihak, seperti  warga negara biasa, pelaku bisnis, pengelola lembaga-lembaga sosial, dan sebagainya. Interaksi itu berlangsung intensif dan berkelanjutan dalam berbagai urusan kepentingan. Kinerja di sektor pelayanan publik akan menentukan baik-buruknya “wajah pemerintah daerah”. Pemerintah Kabupeten Banyuwangi telah memiliki  Peraturan Daerah No. 3, Tahun 2006 tentang Penyelenggaraan Pelayanan Publik dan implementasi peraturan daerah ini secara konsisten dan berkualitas akan membantu pengembangan good governance. Bahkan perlu ditingkatkan  strategi “pelayanan publik secara terpadu”, yang memudahkan masyarakat berurusan dengan birokrasi pemerintah daerah secara efektif dan efisien. Pemerintah Daerah harus berkreasi dan berinovasi secara terus-menerus dalam meningkatkan kualitas pelayanan publik berdasarkan umpan-balik dari para pemangku kepentingan lainnya (stakeholders).

2. Pemberdayaan Ekonomi Masyarakat

Strategi pemberdayaan ekonomi masyarakat memiliki tiga nilai strategis sebagai berikut:

1. Mengurangi angka kemiskinan dan pengangguran, serta meningkatkan kesejahteraan sosial penduduk, baik di pedesaan, maupun perkotaan.
2. Mempermudah masyarakat mengelola potensi sumber daya ekonomi lokal secara berkelanjutan, sehingga tercipta kesempatan rakyat untuk berusaha.
3. Mendorong dinamika perekonomian masyarakat, khususnya di daerah pedesaan.

Pemberdayaan masyarakat dapat dilakukan melalui strategi pengembangan kelembagaan sosial dengan dukungan  sinkronisasi pendampingan serta penyuluhan dan pelayanan secara berkelanjutan. Pendekatan yang integral ini merupakan resep yang efektif untuk mengatasi kemiskinan dan meningkatkan kesejahteraan masyarakat.[8] Program pemberdayaan ekonomi ini memiliki relasi kontekstual yang kontrastif dengan masih banyaknya jumlah penduduk miskin di Kabupaten Banyuwangi, yakni 28,75% dari total penduduk 1,6 juta jiwa, sedangkan potensi sumber daya alam dan sumber daya ekonomi daerah sangat besar.[9] Program pemberdayaan ekonomi ini akan melibatkan partisipasi warga masyarakat dalam skala besar.

3. Peningkatan Kapasitas Pemerintah Daerah

Untuk mendukung  efektivitas keputusan dan pelaksanaan atas kedua program di atas, diperlukan kinerja yang optimal dari pemerintah daerah. Program peningkatan kapasitas pemerintah daerah mencakup dua aspek[10]:

1. Peningkatan kapasitas aparatur pemerintah daerah. Subprogram ini bertujuan untuk meningkatkan kompetensi, profesionalisme, dan kemampuan manajemen aparatur pemerintah daerah, sesuai dengan kebutuhan guna mendukung penyelenggaraan pemerintahan, pengelolaan pembangunan, dan fasilitasi pemberdayaan masyarakat di daerah.
2. Peningkatan kapasitas kelembagaan pemerintahan daerah. Subprogram ini bertujuan untuk: membangun sinergi hubungan kerja sama antarlembaga di lingkungan pemerintah daerah, baik antara lembaga eksekutif dengan legislatif, maupun hubungan kerja antara lembaga-lembaga pemerintahan dengan lembaga-lembaga sosial kemasyarakatan.

Program peningkatan kapasitas pemerintah daerah akan memudahkan koordinasi dan sinergi program antarberbagai lembaga penyelenggara pemerintahan, serta mengembangkan partisipasi luas masyarakat dalam memajukan pembangunan di daerah.  Dengan dukungan aparatur pemerintah daerah yang berkualitas, kredibel, dan akuntabel, implementasi program-program pembangunan daerah akan lebih mudah mencapai tujuan yang telah ditetapkan.

Penutup

            Atmosfir politik di era reformasi dan otonomi daerah telah memberikan keleluasaan pada masyarakat luas untuk berpartisipasi dalam pembangunan daerah. Di samping itu, untuk mengoptimalkan keterlibatan partisipasi warga masyarakat dan lembaga-lembaga nonpemerintah dalam pembangunan daerah diperlukan keterbukaan perilaku aparatur dan kelembagaan pemerintah daerah dan kemampuan mereka mengelola aspirasi masyarakat sebagai modal sosial dan energi          pembangunan daerah. Dalam hal ini, kualitas dan kapasitas aparatur pemerintah daerah dan ketersediaan dukungan sumber daya yang memadai sangat diperlukan untuk merespons aspirasi, prakarsa, dan partisipasi masyarakat, serta mengimplementasikan program-program pembangunan daerah. Prakarsa, aspirasi, dan partisipasi masyarakat perlu disediakan kanalisasi agar menjadi sesuatu yang positif bagi upaya merumuskan program pembangunan daerah dan mencapai keberhasilannya.

Lebih dari itu, keberhasilan mencapai tujuan pembangunan daerah dalam rangka memajukan daerah dan meningkatkan kesejahteraan sosial masyarakat sangat bergantung pada komitmen/tanggung jawab kolektif, silaturahmi,  dan kepedulian di antara pemerintah daerah dan seluruh komponen warga masyarakat. Komitmen dan kepedulian ini harus secara terus-menerus dipelihara dan dipupuk, sehingga akan menjadi modal sosial yang strategis untuk mengatasi dan mengantisipasi berbagai persoalan yang muncul ketika program-program pembangunan daerah diimplementasikan.

DAFTAR PUSTAKA

Dwiyanto, Agus. 2006. “Mengapa Pelayanan Publik?”, dalam Agus Dwiyanto (Ed.). Mewujudkan Good Governance Melalui Pelayanan Publik. Yogyakarta: Gadjah Mada University Press.

Hosnan. 2007. “Mendorong Partisipasi Masyarakat dalam Pembangunan Daerah”, dalam I Made Leo Wiratma (Ed.). Membangun Indonesia dari Daerah: Partisipasi Publik dan Politik Anggaran Daerah. Jakarta: CSIS, hal. 36-42.

Kusmulyono, B.S. 2009. Menciptakan Kesempatan Rakyat Berusaha:  Sebuah Konsep Baru tentang Hybrid Microfinancing. Bogor: IPB Press.

Pratikno dkk. 2004. Mengelola Dinamika Politik dan Sumberdaya Daerah. Yogyakarta: Program S2 PLOD UGM dan Departemen Dalam Negeri.

Sajogyo. 2002. “Keswadayaan dan Saling Memberdayakan”, dalam Jurnal Ekonomi Rakyat, Tahun I, No. 5, hal. 1-9.

Sarundajang, S.H. 2002. Arus Balik Kekuasaan Pusat ke Daerah. Jakarta: Sinar Harapan.

Sirajuddin, dkk. 2006. Hak Rakyat Mengontrol Negara: Membangun Model Partisipasi Masyarakat dalam Penyelenggaraan Otonomi Daerah. Jakarta: YAPPIKA.

Sumarto, Hetifah Sj. 2009. Inovasi, Partisipasi, dan Good Governance: 20 Prakarsa Inovatif dan Partisipatif di Indonesia. Jakarta: Yayasan Obor Indonesia.

Sutoro,  Eko. 2005. “Memperkuat Prakarsa Masyarakat Melalui Perencanaan Daerah”, Kata Pengantar dalam buku Alexander Abe. Perencanaan Daerah Partisipatif. Yogyakarta: Pembaruan, hal. xxiii-xxxvii.

______. “Kemiskinan di Banyuwangi: Derita di atas Melimpahnya Hasil Bumi”, dalam http://groups.yahoo.com/group/nasional-list/message/48832, diunduh tanggal 6 juli 2010.

Artikel lainnya :

• Strategi Pendataan Nelayan

[1]Antropolog Fakultas Sastra, Universitas Jember (UNEJ) dan Direktur Institute for Reform of Social Development  Management (IRSDEM) Jember. Alamat email: welfarestate@yahoo.co.id. Makalah ini disampaikan dalam rangka meningkatkan komunikasi dan partisipasi masyarakat dalam membangun Kabupaten Banyuwangi yang lebih baik pada masa-masa mendatang. Kegiatan ini diselenggarakan oleh Bakesbangpol dan Linmas, Pemerintah Kabupaten Banyuwangi, Kamis, 23 Desember 2010 di Hotel “Ikhtiar Surya” Banyuwangi.

[2]S.H. Sarundajang. 2002. Arus Balik Kekuasaan Pusat ke Daerah. Jakarta: Sinar Harapan, hal. 15-18

[3]Sutoro Eko. 2005. “Memperkuat Prakarsa Masyarakat Melalui Perencanaan Daerah”, Kata Pengantar dalam buku Alexander Abe. Perencanaan Daerah Partisipatif. Yogyakarta: Pembaruan, hal. xxiv-xxv.

[4] Pratikno dkk. 2004. Mengelola Dinamika Politik dan Sumberdaya Daerah. Yogyakarta: Program S2 PLOD UGM dan Departemen Dalam Negeri, hal.  54-55.

[5]Lihat juga, Sajogyo. 2002. “Keswadayaan dan Saling Memberdayakan”, dalam  Jurnal Ekonomi Rakyat, Tahun I, No. 5, hal. 1 dan Sirajuddin, dkk. 2006. Hak Rakyat Mengontrol Negara: Membangun Model Partisipasi Masyarakat dalam Penyelenggaraan Otonomi Daerah. Jakarta: YAPPIKA, hal. 12-17.

[6]Hosnan. 2007. “Mendorong Partisipasi Masyarakat dalam Pembangunan Daerah”, dalam I Made Leo Wiratma (Ed.). Membangun Indonesia dari Daerah: Partisipasi Publik dan Politik Anggaran Daerah. Jakarta: CSIC, hal. 36-42.

[7] Agus Dwiyanto. 2006. “Mengapa Pelayanan Publik?”, dalam Agus Dwiyanto (Ed.). Mewujudkan Good Governance Melalui Pelayanan Publik. Yogyakarta: Gadjah Mada University Press, hal. 20-27. Lihat juga, Hetifah Sj. Sumarto. 2009. Inovasi, Partisipasi, dan Good Governance: 20 Prakarsa Inovatif dan Partisipatif di Indonesia. Jakarta: Yayasan Obor Indonesia, hal- 1-11.

[8]B.S. Kusmulyono. 2009. Menciptakan Kesempatan Rakyat Berusaha:  Sebuah Konsep Baru tentang Hybrid Microfinancing. Bogor: IPB Press, hal. 174-175.

[9]Lihat, “Kemiskinan di Banyuwangi: Derita di atas Melimpahnya Hasil Bumi”, dalam http://groups.yahoo.com/group/nasional-list/message/48832, diunduh tanggal 6 juli 2010.

[10]Lihat, Sajogyo, op.cit. hal. 2.